Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
«Настоящее - это прошлое, свернутое для действия,
а прошлое - это настоящее, развернутое для понимания»
(Уилл Дьюрант)
Актуальность исследования научных школ государственного и муниципального управления обуславливается процессом совершенствования системы органов государственного управления в Российской Федерации.
В связи с проводимой реформой системы государственного и муниципального управления проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели государственной власти имеет первостепенное значение.
Чтобы полностью понять теорию, процесс и практику государственного управления, необходимо знать, как развивалась теория государственного управления, какие решения и методы применялись для регулирования в тех или иных исторически сложившихся условиях.
Государственное управление не является застывшим явлением общественного бытия, а постоянно развивается. Его парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются, что вынуждает искать новые решения, каждый раз по-новому осмысливать происходящее, сохранять наиболее ценное, создавая оригинальное, не уничтожать уникальное. В зависимости от парадигмы государственного управления и развития научных знаний в разных странах сформировались целые школы государственного управления.
Степень научной разработанности проблемы достаточно высокая. В работах Айбазова Р.У., Глазуновой Н.И., Зеркина Д.П., и других авторов исследуется сущность и содержание властных государственно-управленческих отношений и их составляющие. Исследованиям развития школ государственного управления посвящены работы Г.К. Ашина, И.А. Василенко, О.Е. Петрунина, С.В. Пронкина.
Предметом работы является исследование научных работ в области государственного и муниципального управления.
Объект исследования - опыт различных стран, в том числе и отечественный, в разработке теории и практики государственного управления.
Целью исследования является изучение основных научных школ государственного и муниципального управления.
Задачами исследования являются: выявление с помощью контент-анализа, сравнений, формально-юридического и других методов места государственного управления в системе научных знаний, накопление и систематизация знаний об основных научных школах государственного управления за рубежом, исследование отечественной школы государственного управления.
Теоретическую основу исследования составляет учебная литература о системе государственного управления следующих авторов: Мухаев Р.Т., Барциц И.Н., Василенко. И.А., и других, а также монография Инжиева Б.Б. «Участие государства в современном гражданском обороте» и статей зарубежных (Barzelay Michael, Thompson Fred, Henry Nicolas, Wald Emanuel) и российских (Голубцов В.Г., Калганова Л.А., Синькевич Н.А. и других) исследователей. Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, акты законодательных и представительных органов власти РФ.
Структура исследования состоит из разделов:
1. История становления системы государственного и муниципального управления. Включает предысторию возникновения государственного и муниципального управления, соотношение развития науки менеджмента и государственного управления, подходы к классификации школ государственного управления.
2. Основные научные школы государственного управления. Включает Американскую, Британскую, Французскую и Германскую школы государственного-административного управления.
3. Отечественная школа государственного и муниципального управления. Включает Советскую управленческую школу, современная российская систему государственного управления.
Управление -- это результат интеллектуальной деятельности людей, их сознания и воли. Это целенаправленное управляющее воздействие субъекта на объект с целью перевода последнего в необходимое состояние. Однако не всякое управление является государственным. В источниках даются различные определения государственного управления. Свои определения дают этому понятию Р.Т. Мухаев, Г.В. Атаманчук, В.Е. Чиркин и различные организации (например, Институт всемирного банка) Братановский С.Н. Административное право: учебник. М.: Директ-Медиа, 2013. 921 с. .
Общая суть определений государственного управления сводится к следующему: это организующее и регулирующее воздействие государства (посредством органов государственной власти), имеющего в зависимости от этапа исторического развития определенные экономические, политические и социальные характеристики, на общественную жизнь с целью ее упорядочения, сохранения или преобразования.
Государственное управление - это не только особая сфера политико-административной деятельности, но и отрасль научных знаний Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник /Юнити-Дана, 2012 - 689 с. .
Становление теории государственного управления как самостоятельной области знаний происходило с древности вместе с возникновением классических управленческих функций планирования, организации, координации, учета и контроля путем передачи из поколения в поколение, а впоследствии фиксирования в письменных источниках представлений о наиболее рациональных формах хозяйствования.
Представления о модели эффективного управления государственными делами первоначально зародились на Востоке, где и появились первые государства в третьем тысячелетии до н.э. (древний Египет).
Версия государственного управления, опирающаяся на систему законов, которые осуществляет государственный аппарат, встречается в древнем Китае эпохи Цинь в 4 веке до н. э. В 3 веке до н.э. в Индии появляется первый специализированный трактат по управлению - Артхашастра Исаев М.А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. 840 с. .
На тему управления, в том числе государственного, рассуждали в своих трудах античные мыслители - Сократ, Аристотель, Платон, Цицерон.
Средневековье характеризуется господством теологической теории государственного управления (Ф.Аквинский). Государство в данной теории является результатом проявления как божественной воли, так и воли человеческой. Государственная власть по способу же приобретения и использования может быть богопротивной и тиранической в этом случае она попускается богом.
Прагматичный подход к анализу государственного администрирования впервые встречается в эпоху позднего Возрождения в трудах Н. Макиавелли. Он впервые рассмотрел управление как набор технологий по осуществлению государственной власти. Инструментальный подход к управлению ориентирован на достижение конкретных целей и предполагает соотнесение затрат и результатов (в настоящее время такой подход реализовывается в форме программно-целевого управления). Техника управления, изложенная в трудах Н. Макиавелли, актуальна и в настоящее время и составляет теорию эффективного менеджмента.
В Новое время (XVII-XIX вв.) появляются концепции либерального государственного управления Д. Локка (1632-1704), конституционного государства Ш. Монтескье (1689-1755), правового государства - И. Кант, Р. Моль и К. Велькер (XIX в). В этот же период появились волюнтаристкие теории управления (ориентированные на активную роль государства и интервенционистские методы управления): этатистская теория Ж.-Ж. Руссо (теория общественного договора), марксистская теория К. Маркса и Ф. Энгельса, манипулятивная модель Ф. Ницше, модель корпоративного государства Б. Муссолини (фашизм).
Развитие управленческой мысли Новейшего времени (XX в.) характеризуется оформлением теории государственного управления в качестве самостоятельной науки и появлением большого количества научных школ и направлений, ориентированных на решение прикладных проблем.
Решающую роль в становлении государственного управления сыграли М. Вебер и В.Вильсон, сформулировавшие три основные идеи науки государственного управления Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с. :
1. Государственное управление делится на две основные сферы - политическое управление и государственное администрирование;
2. Государственная администрация (бюрократия) осуществляет вспомогательную роль и находится в подчинении у политического руководства;
3. Кандидаты на политические должности в административном аппарате избираются или назначаются на определенный период времени, а все государственные служащие должны отбираться на основе конкурсных экзаменов и служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма).
Не смотря на то, что термины государственное и муниципальное управление часто упоминаются вместе, они не являются синонимами.
Согласно Конституции РФ (статья 12) местное самоуправление (которое осуществляется, в том числе, посредством муниципального управления) отделено от государства Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Справочная правовая система «Консультант плюс». .
Отличие государственного от муниципального управления заключается в том, что последнее осуществляется не от имени государства, а является одним из видов социального управления Понкин И.В. Теория государственного управления: децентрализация публичной администрации // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 28 - 33. .
В законодательстве зарубежных стран муниципалитеты считаются корпорациями публичного и частного права, то есть учреждениями, обладающими правами и публичного содержания (субъектами административно-правовых отношений), и юридического лица. В такой правоспособности муниципалитета проявляется его двойственная правовая природа как организации публичной власти на местах и как юридического лица Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 461 с. .
Менеджмент - процесс управления людьми и организациями в условиях конкуренции, рыночных отношений и их плюралистического разнообразия. Это наука и практика со своим объектом и предметом управляющего воздействия, своим набором управленческих знаний, умений и навыков. Чудновская С. История менеджмента/ Учебник для вузов. СПб: Питер, 2004. - 239с. Но главный его предмет - управление производственно-экономической деятельностью с целью повышения успешности производства и увеличения прибыли.
Как область самостоятельных знаний, наука, менеджмент сформировался в конце XIX в. Данная научная дисциплина представляет собой совокупность эмпирических знаний, аккумулирующих управленческий опыт и знания в виде подходов, принципов и методов, раскрывающих и моделирующих различные аспекты управленческой деятельности.
В разные периоды времени перед управленцами-практиками возникали проблемы, решения которых лежали за пределами их опыта, что вынуждало практиков обращаться за помощью к ученым. Например, в начале XX в. одной из основных проблем было повышение производительности труда, в то время как в конце XX в. - проблемы гибкости и адаптивности постоянным изменениям внешней среды, которая в конечном счете переросла в проблему управления средой организации. Таким образом, в начале XX в. появились такие научные школы, как школа научного управления, административная школа, школа человеческих отношений, школа количественного подхода Чудновская С. История менеджмента/ Учебник для вузов. СПб: Питер, 2004. - 239с. .
Дальнейшее развитие принципы менеджмента, сформулированные в рамках этих научных школ, получили в процессном, системном, ситуационных и др. современных подходах менеджмента.
Основателем классической теории менеджмента является Ф. Тейлор, последователями которого являлись А. Файоль, Д. Друкера, X. Вольфганга, А. Маслоу, рассматривавших также вопросы государственного управления.
По своей функциональной предназначенности менеджмент близок государственному управлению. В 80-е годы XX в. на Западе даже появилось понятие «государственный менеджмент». «Государственный менеджмент» или «Новое государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его финансового состояния Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте: монография / под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. 182 с. .
И государственное управление и менеджмент нацелены на эффективность и оперативное реагирование на конъюнктурные вменения. Но тем не менее - это не синонимы. По целому ряду позиций они существенно отличаются. Их несовпадение определяется установочно-целевыми приоритетами и ресурсами. «Расходятся» они и по объемам, характеру, формам и методам управляющего воздействия.
Сравнительные характеристики государственного управления и менеджмента приведены в таблице.
Таблица. Сравнительные характеристики менеджмента и государственного управления
|
Критерий |
Менеджмент |
Государственное управление |
|
|
Процессы в организации |
Общественные процессы |
||
|
Экономическая рентабельность управленческой деятельности |
Социальная эффективность, качественная реализация общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека |
||
|
Финансовое обеспечение |
Частные инвестиции, индивидуальные вклады и продажа услуг |
Налогообложение и бюджетное распределение национальных доходов и средств |
|
|
Методы регулирования |
Диспозитивные |
Императивные |
|
|
Объект управления |
Обеспечение частных интересов |
Все общество, включая такие его сферы, как оборона, правопорядок, международные отношения, налогообложение, экология |
|
|
Основной фактор эволюции теории |
Развитие экономической теории |
Развитие права |
Таким образом, различия достаточно существенные. Представляется, что говорить о государственном менеджменте уместно только в той части, где государство выступает не только как источник правового регулирования экономических отношений, но и непосредственно предстает как субъект рыночных отношений.
В работе «Структура научных революций» американский ученый Томас Кун ввел в оборот государственного управления понятие «парадигма». - классическую научную разработку, которая воспринимается представителями дисциплины в качестве образца и становится основой целой научной традиции Джангирян Ж.Д. Легитимная государственная власть как гарант конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8. С. 4 - 12. .
В качестве модели теоретического истолкования проблемы парадигма задает логику организации знаний и формирует у исследователя определенное понимание управленческих явлений. Когда возникают проблемы, которые не могут быть разрешены и объяснены в рамках парадигмы, тогда возникает кризис парадигмы и начинает формироваться новая парадигма. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями.
Н. Генри (университет шт. Джрджия, США) в своем исследовании истории государственного управления США выделяет 5 парадигм государственного управления с позиции соотношения политической науки и административной деятельности Henry Nicolas. Paradigms of Public Administration // Public Administration Review. Jul/Aug75, Vol. 35 Issure 4, p378. :
1. «Политической/административной дихотомии» (1900-1926 гг.). Заключается в разделении функций государственного управления на «выражение государственной воли» и приведение политики в жизнь и разделении на этой основе власти на законодательную и исполнительную. Политика не должна вмешиваться в управление. Управление - механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Основоположниками данной парадигмы являлись Frank J. Goodnow и Leonard D. White (работа «Introduction to the Study of Public Administration», опубликованная в 1926 г.).
В свете развития этой парадигмы, государственное управление рассматривалось исключительно как отрасль научного знания, в то время как как исследование политики и связанных с этим вопросов, являлось задачей политологов.
2. «Принципы управления» (1927-1937 гг.). В книге F.W. Willoughby «Принципы управления», вышедшей в 1927 году, описывались принципы управления и утверждалось, что для управления государством достаточно знать в каких случаях их применять. В 1937 году Luther H. Gulick опубликовал статью в которой описывал «ортодоксальные» принципы управления, возможные к применению независимо от цели организации, ее размеров, «архитектуры» органов управления или социальной теории, лежащей в основе ее создания. Управление на основе принципов также рассматривалось в книге А.Файоля «Общий и промышленный менеджмент».
В 1946 и 1947 годах Robert A. Dahl и Simon Waldo опубликованы несколько статей и книг, являющихся реакцией на «ортодоксальные» принципы. В них рассмотрена обоснованность концепции принципов с различных точек зрения. Simon Waldo эффективно показал, что для каждого «принципа» управления существует «принцип» противодействия, чем поставил под сомнение саму идею о принципах.
И парадигма политической дихотомии и управление по принципам относились к классической «административной» школе управления Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник /Юнити-Дана, 2012 - 689 с. . К середине 20 столетия обе данные парадигмы были подвергнуты сомнению.
3. «Государственное управление - политическая наука» (школа человеческих отношений, школа социальных систем). Своим рождением эта парадигма обязана публикации J.M. Gaus в «Public Administration Review» в 1950 г.: «Комментарий по «Науке государственного управления». Согласно новой парадигме два вида общественного управления (и занимающиеся «чистой наукой управления», основанной на социальной психологии Э. Мэйо и связанные с «определением государственной политики») должны работать совместно. Они являются взаимодополняющими компонентами и нет никаких причин, почему эти области государственного управления не должны идти на бок о бок, так как они не противоречат.
Возможность адаптации выводов и рекомендаций школы человеческих отношений применительно к теории государственного управления достаточно избирательна. Многие методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в такой узкой сфере государственного администрирования, как управление персоналом, где важно личное воздействие руководителя на сотрудников для своевременного принятия решений и их успешной реализации.
Различные мотивационные модели поведения можно применять в процессе выработки и принятия государственных решений. Здесь важно учитывать фактическое поведение отдельных лиц и групп, набор их потребностей и установок, на что ориентируют теории человеческих отношений. Однако к области оперативного и стратегического государственного управления они малоприменимы.
Развитие идей применения школы социального поведения в государственном управлении на основе системного подхода получили в теории социальных сетей Ч.Барнарда.
4 «Государственное управление - это административная наука» (эмпирическая школа). В 1956 году в журнале «Administrative Science Quarterly» была опубликована работа, согласно которой различия между общественными, бизнес и административными учреждениями являлись ложными (Keith M. Henderson). Сторонники этой школы (Д.К. Мидлер, У.Т. Форд, Г.Саймондс) претендовали на роль создателей всеобщей науки управления, или «менеджеризма».
Теоретики школы «менеджеризма» утверждали, что есть общая концепция управления, остающаяся неизменной в целом и варьирующаяся только в зависимости от видов человеческих групп.
Иную точку зрения высказывал известный теоретик и консультант управления П. Друкер (1909--2005). Менеджмент - это искусство, или способ управления бизнесом. По Друкеру, менеджмент - это принципы и методы управления деловым предприятием, ибо искусство, компетенция, опыт менеджмента не могут быть как таковые перенесены и применены к организации других институтов и управления Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с. .
Для «бизнес-школ» общественные интересы не играли роли и этот аспект управленческой науки не рассматривался в свете данной парадигмы.
5. «Государственное управление - государственное управление» (с 1970 по настоящее время).
В рамках развития предыдущих парадигм были накоплены научные знания о том, как и почему организации работают, как и почему люди ведут себя, как и почему принимаются решения. Кроме того, значительный прогресс был достигнут в совершенствовании применяемых методов науки управления, а также разработаны новые технологии, которые часто отражают то, что было изучено в более теоретических сферах организационного анализа. государственный управление школа
Анализ прогнозов дальнейшего развития науки государственного управления с помощью метода Delphi в начале 1970-х годов показал, что будущее государственное управление будет изучать ценностные предпочтения, но будет избегать ценностных суждений. В целом, будущий подход к теории государственного строительства будет дедуктивный и индуктивный. Ожидалось существенное снижение важности области демократических методов и ценностей, что отражало уменьшение нормативно-дедуктивного подхода к исследованиям в области государственного управления Wald Emanuel. Toward a paradigm of Future Public Administration // Public Administration Review. Jul/Aug73, Vol. 33 Issure 4, ps366-s372. .
Появляется традиционное и жесткое разграничение между «публичной сферой» и «частной сферой». Кроме того, общественные управляющие были более озабочены связыванием областей прикладной науки, политической экономии, разработкой государственной политики и ее анализом, а также измерением результатов управления.
Теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки уменьшения сложности общества для эффективного управления она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки управления.
Политические сети формируются в различных секторах государственного управления и политики и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества.
В рамках этой парадигмы управление и политика объединяются, подвергаются моральному измерению. Ключевой пункт рассмотрения - связи и отношения, а не политические институты. Проблема эффективности рассматривается в аспекте «цели-процессы», а не «цели-средства».
Следует заметить, что смена парадигм в науке государственного управления есть не только чередование теорий, но и смена отношений к объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета. Стремление повысить способность системы государственного управления адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем, позволяющих выявить возможные пути совершенствования ее реагирующей и адаптационной функций Калганова Л.А. Об изменении парадигмы государственного управления в условиях рыночной экономики // История государства и права, 2006, № 12. С 23-25. .
Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
Наиболее яркими представителями данных школ являются: И. Берлин, Э. Берч, Р. Роуз, Б. Барри, М. Оукшотт, П. Чекланд, Л. Уайт, В. Вильсон, А. Маслоу, А. Шик.
Одной из главных характеристик американской школы управления является эмпирическая направленность исследований. Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Основателем Американской школы считается 28-й Президент США В. Вильсон.
Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управления» (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
Представители «школы человеческих отношений» в американской школе: Мери П. Фоллет, Э. Мэйо, А. Маслоу, попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.
В 50-е годы ХХ века в Американской школе возникло новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход, который, в отличие от школы человеческих отношений, сосредоточил внимание на методах налаживания межличностных отношений. В рамках данного подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном администрировании.
Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. Сегодня парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним» Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения. Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. В рамках поведенческого подхода Д. Макгрегором разработаны теории X и Y (статическая и динамическая теории управления) и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
Таким образом, ракурс изучения административно-государственного управления сместился в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями «бихевиорализма» принципов микросоциологии (социометрии). При этом постепенно выяснилось, что характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности Туманова А.С. Концепции гражданского общества западных обществоведов XX века // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 1. С. 10 - 15. .
Данное обстоятельство способствовало выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привело к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - «постбихевиорализму», «модернизму» и «структурному функционализму».
С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда,
Т. Парсонса Туманова А.С. Концепции гражданского общества западных обществоведов XX века // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 1. С. 10 - 15. .
Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта.
Отличительными признаками американской школы государственного управления являются: рассмотрение сферы государственного управления в качестве научной дисциплины; изучение психологических и мотивационных факторов в процессе государственного управления; прагматичный подход к управлению; синхронизация административных и бюджетных процессов; развитие теории децентрализации; конвергенция государственного и частного менеджмента.
Также, как и в школе государственного управления США, Британская школа использует институциональный и экономический (прагматичный) подход к изучению государственного управления, изучение психологических и мотивационных факторов взаимодействия власти и общества Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук.
Английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50--60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154. .
Наибольшим влиянием в английской школе «public administration» пользуется система «мягкого мышления» Питера Чекланда, перенесшая признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций, обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.
Еще одним новым направлением английской школы является организационная кибернетика. С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики - балансирующая система: способная реагировать на изменения окружающей среды, даже если данные изменения не могут быть предсказаны в период создания системы.
Акцент в исследованиях английской школы больше ставится на исследовании проблем легитимности и авторитета власти в контексте государственного управления; ответственности в государственном управлении перед общественным мнением и правительства перед парламентом; кибернетический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как балансирующей системы, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности. Английская школа находится под значительным влиянием американской школы Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22. .
Французская школа государственного управления оказалась под воздействием институционального направления развития теории государственного управления.
Наиболее яркими представителями этой школы являются: А. Файоль, М. Понятковский, П. Авриль, М. Прело, М. Дюверже.
А. Файоль дал классическое определение научному управлению: Управление любой организацией основано на 14 общих принципах управления и включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
Несмотря на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия «институт» (М. Прело, М. Дюверже).
На основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова - институт как таковой, в котором воплощается власть Синькевич Н.А., Болотина Е.В. Генезис и эволюция публичной службы во Франции // История государства и права, 2006, № 5, С. 34-38. .
Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих лиц к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие лица как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. В случае если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они исключительно агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Отметим, что тем самым институциональная концепция государства будет важным шагом в развитии современной теории государства.
В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране Синькевич Н.А., Болотина Е.В. Генезис и эволюция публичной службы во Франции // История государства и права, 2006, № 5, С. 34-38. .
Характерной особенностью французской школы является близость общественных наук к политическим и государственным запросам.
Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами (работы Ф. Гогель и А. Гроссье) Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
Одним из французских вариантов реформистской теории «участия» была концепция нового общественного договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Национального собрания Э. Фором, который предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан «Исследовательский комитет нового общественного договора», проводивший пропаганду «социализма через участие». При этом широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.
Еще одна радикальная теория административно-государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. В своей книге «Выбор надежды» он пишет о том, что человечество скоро вступит в новую эпоху - эпоху научной цивилизации. Поэтому необходимо, ч??бы «политический аппарат современных государств выработал методы и институты, способные разрешить проблему будущего», а не довольствовался готовыми рецептами, заимствованными из прошлого.
Представителем бихевиориальной концепции административно-государственного управления во французской школе является Мишель Крозье. В стремлении служащих к обеспечению безопасности М. Крозье усматривает один из основных элементов бюрократической системы.
В работе бывшего президента Франции Ж. д"Эстена «Французская демократия» предлагается собственная концепция «социального государства», согласно которой современное общество «должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимального достатка, своего рода социального достатка» Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154. .
Обобщение основных концепций позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих французской школе государственного управления: государство рассматривается как институт, в котором воплощается власть; поиск связи между эффективностью государственного управления и развитием децентрализации, наделение оппозиции определенными правами при условии неприкосновенности государственных институтов; аутсорсинг.
Немецкая школа государственного управления оказала мощное влияние на развитие теории государственного управления через выдвижение фундаментальных философских концепций.
Основоположник германской школы административного права
О. Майер определял публичное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
С самого возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности.
Большая часть западногерманских политологов в духе классических традиций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля, А. Гелена, Ф. Ионаса Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
Типичной для социологического подхода к административно-государственному управлению будет концепция В. Вебера, который полагает, что системе административно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при???м не следует расширять функции бюрократического аппарата.
Концепция административно-государственного управления Л. Эрхарда, связана с повышением социальной роли государственного администрирования. В данной концепции, провозглашалось подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества. Новая концепция закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашались стражем общего блага. Сущность техники государственного управления по Л. Эрхарду состоит в том, что все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154. .
Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. (Н. Луман). Н. Луман предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при???м не рассматривает.
В рамках теории социального развития ведущий политолог Германии Р. Дарендорф, утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности.
Теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом, разработанные им способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, широко используются в теории административно-государственного управления Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .
Обобщение ее основных положений позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих немецкой школе государственного управления: рассмотрение государственного управления как воплощение «вечных» ценностей и сферы реализации свободы; основой предмета теории государственного управления является человеческая природа; государственный аппарат сложился путем стабилизации порядка и правил; жесткие бюрократические принципы и элитарность государственных служащих; государственное управление, направлено на государственное регулирование экономики; структурно-функциональный и конфликтологический подход государственному к управлению Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22. .
В России до 1917 г. господствовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления. Им были посвящены работы И.Е. Андриевского, А.В. Лохвицкого, А.И. Васильчикова, А.С. Алексеева, В.М. Грибовского. Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова, прежде всего его «Всеобщая организационная наука (тектология)» предвосхитили многие идеи кибернетики и общей теории систем Аубакирова И.У. Государственно-политическая традиция в России и Казахстане в контексте евразийского мировоззрения // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 59 - 64. .
В годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная.
Государственное управление рассматривалось в этот период марксистско-ленинской идеологии с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур Иванов В.А. Эволюционный опыт российской государственности как источник современной правовой реформы // История государства и права, 2006, № 10, С. 24-27. .
Первые отечественные школы управления в советский период стали формироваться в контексте внедрения в управленческую деятельность элементов научной организации труда вокруг таких ученых, как А.К. Гастев, И.М. Бурдянский, Н.А. Витке, П.М. Керженцев, Е.Ф. Розмирович, С.Г. Струмилин, которые изучали общие проблемы организации труда и управления на научных основаниях.
В качестве предмета управленческой науки предлагалось считать проблемы кадров и развития трудовых коллективов, стимулирования труда, организационного проектирования, оптимизации управления на основе «человеческих отношений».
В начале 1960-х гг. была высказана точка зрения, согласно которой наука государственного управления должна быть комплексной, т.е. охватывать государственно-правовые, социально-экономические, психологические, технико-организационные и естественно-научные аспекты управления. Среди направлений науки об управлении выделились общая теория социального управления, или управления социалистическим обществом; государственное управление; управление производством и в организациях. Советская школа управления ориентировалась на формационную теорию, политическую экономию Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 / И.Н. Барциц. - М.: Изд-во РАГС, 2011. - 464 с. .
Исследование проблем государственного управления, выходящих за рамки административного права, совпало в нашей стране с быстрым ростом интереса к кибернетике. Никто из государствоведов, разумеется, не предлагал рассматривать проблемы государственного управления исключительно под углом зрения категорий кибернетики. Однако в ряде работ кибернетический подход оказался если не доминирующим, то во всяком случае занимающим очень большое место.
Наука управления некоторыми авторами определялась как «наука о закономерностях эффективного осуществления сознательного и волевого воздействия на социальную систему с целью перевода ее из одного состояния в другое или придания ей определенных новых качеств и свойств». «Воздействие», «перевод из одного состояния в другое» - это характеристики управления, выработанные кибернетикой Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник /Юнити-Дана, 2012 - 689 с. .
С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление обществознания, соприкасаясь, но не сливаясь, с «соседствующими» научными направлениями. Одно из таких направлений - общая теория социального управления была представлена в трудах В.Г.Афанасьева, К.И. Варламова, Д.М. Гвишиани, А.М. Омарова, Ж.Т. Тощенко, Н.М. Слепенкова, В.Г. Смолькова.
Процесс «социологизации» общественных наук, развивавшийся в СССР, охватил и сферу государственного управления. Наметился наряду с другими социологический подход к ее изучению.
Государственное управление как самостоятельная отрасль науки была представлена работами правоведов Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Курашвили, М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова. Ими широко исследованы общие и частные вопросы государственного управления, его принципы, функции, организационные структуры и технологии Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22. .
Крах в начале 1990-х годов всей государственно-правовой системы страны среди длинного перечня внутренних и внешних причин был обусловлен несоответствием системы управления потребностям развития общества и экономики. Складывавшаяся в России в течение XX века система государственного управления, не справляясь должным и ожидаемым образом с возложенными на нее функциями, не отвечая первоочередным задачам государственного строительства, не смогла противостоять вызовам времени и обеспечить самосохранение государства.
Конституционное утверждение принципа разделения властей и переход к рыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах жизнедеятельности, закрепление различных форм собственности обусловили изменение рода деятельности исполнительной власти. Произошло ограничение сферы использования методов непосредственного директивного управления его объектами (предприятиями, учреждениями, организациями и т.п.). Наряду с этим получили широкое применение методы регистрации объектов управления, лицензирования, контроля и надзора, кредитования, налогообложения и др. Калганова Л.А. Об изменении парадигмы государственного управления в условиях рыночной экономики // История государства и права, 2006, № 12. С 23-25.
Однако, сращивание в 90-е годы собственности и власти деформировало публичную природу управленческой системы: она стала корпоративной и перестала работать на общество, в связи с чем, в начале XXI века было российское общество было вынуждено признать ее неэффективность Короткова О.И. Государственное управление как необходимый процесс в условии эффективного развития собственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 20 - 25. .
...Организационно-функциональная структура государственного управления. Цели и принципы государственного управления. Система функций, формы, методы и средства государственного управления. Характеристика структуры государственного управления и ее звеньев.
курсовая работа , добавлен 15.12.2008
Теория административно-государственного управления в Великобритании: применяемые в стране социологический и экономический методы государственного регулирования. Развитие административной науки, теория государственного управления во Франции и в Германии.
курсовая работа , добавлен 06.05.2010
Структура государственного управления: теоретический анализ организационных структур в истории государственного управления Республикой Беларусь. Правительство в системе государственного управления и структура государственного управления страной.
курсовая работа , добавлен 01.08.2008
Предпосылки формирования особенностей государственного управления. Причины реформирования системы государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления в России. Преобразования в структуре органов государственной власти.
курсовая работа , добавлен 08.11.2013
Организация аппарата государственного и муниципального управления. Понятие и характеристики, основные виды органов государственного управления и способы их формирования. Политический механизм системы государственного и муниципального управления.
контрольная работа , добавлен 23.01.2017
Характеристика различных концепций государственной власти. Концепция либерального государственного управления Джона Локка. Либеральная теория государственного управления поддерживаемая Б. Чичериным. Экономикоцентризм марксистской концепции государства.
реферат , добавлен 19.11.2010
Понятие системы государственного управления, ее сущность и особенности, концептуальные подходы и разработки по реформированию. Приоритеты и принципы действия системы государственного управления. Система государственного управления Германии, особенности.
курсовая работа , добавлен 29.01.2009
Понятие государственное управление, состав органов государственного управления: органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Структура государственного аппарата и его особенности. Результативность и эффективность государственного управления.
курсовая работа , добавлен 03.11.2008
Сложность оценки эффективности государственного управления. Теоретико-методологические подходы в исследовании эффективности государственного управления. Характеристика и способы оценки экономической и социальной эффективности государственного управления.
контрольная работа , добавлен 23.01.2017
Развитие государственного управления в Киевской и Московской Руси (IX-XVII вв.). Система государственного управления в Российской империи (XVIII–нач. XX вв.). Институты государственной власти СССР и причины крушения Советской государственности.
Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
Наиболее яркими представителями данных школ являются: И. Берлин, Э. Берч, Р. Роуз, Б. Барри, М. Оукшотт, П. Чекланд, Л. Уайт, В. Вильсон, А. Маслоу, А. Шик.
Одной из главных характеристик американской школы управления является эмпирическая направленность исследований. Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Основателем Американской школы считается 28-й Президент США В. Вильсон.
Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управления» (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..
Представители «школы человеческих отношений» в американской школе: Мери П. Фоллет, Э. Мэйо, А. Маслоу, попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.
В 50-е годы ХХ века в Американской школе возникло новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход, который, в отличие от школы человеческих отношений, сосредоточил внимание на методах налаживания межличностных отношений. В рамках данного подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном администрировании.
Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. Сегодня парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..
Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним» Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..
К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения. Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. В рамках поведенческого подхода Д. Макгрегором разработаны теории X и Y (статическая и динамическая теории управления) и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..
Таким образом, ракурс изучения административно-государственного управления сместился в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями «бихевиорализма» принципов микросоциологии (социометрии). При этом постепенно выяснилось, что характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности Туманова А.С. Концепции гражданского общества западных обществоведов XX века // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 1. С. 10 - 15..
Данное обстоятельство способствовало выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привело к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - «постбихевиорализму», «модернизму» и «структурному функционализму».
С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса Туманова А.С. Концепции гражданского общества западных обществоведов XX века // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 1. С. 10 - 15..
Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта.
Отличительными признаками американской школы государственного управления являются: рассмотрение сферы государственного управления в качестве научной дисциплины; изучение психологических и мотивационных факторов в процессе государственного управления; прагматичный подход к управлению; синхронизация административных и бюджетных процессов; развитие теории децентрализации; конвергенция государственного и частного менеджмента.
Также, как и в школе государственного управления США, Британская школа использует институциональный и экономический (прагматичный) подход к изучению государственного управления, изучение психологических и мотивационных факторов взаимодействия власти и общества Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с..
Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук.
Английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50--60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154..
Наибольшим влиянием в английской школе «public administration» пользуется система «мягкого мышления» Питера Чекланда, перенесшая признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций, обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.
Еще одним новым направлением английской школы является организационная кибернетика. С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики - балансирующая система: способная реагировать на изменения окружающей среды, даже если данные изменения не могут быть предсказаны в период создания системы.
Акцент в исследованиях английской школы больше ставится на исследовании проблем легитимности и авторитета власти в контексте государственного управления; ответственности в государственном управлении перед общественным мнением и правительства перед парламентом; кибернетический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как балансирующей системы, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности. Английская школа находится под значительным влиянием американской школы Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22..
Сегодня максимальное число исследований аппарата управления с научной точки зрения производится в США. В американской литературе государственное управление и осуществляющий его аппарат, так же, как и сама наука, предмет которой составляют проблемы функционирования государственного аппарата, обозначается термином "Public administration". Основоположником американской науки государственного управления считается Вудро Вильсон, ставший впоследствии президентом США.
Рассмотрим современные школы научного исследования государственного управления.
Институционализм - теория и практика государственного управления, делающие акцент на создании и использовании надорганизационных (а не внутриорганизационных) правил (институтов), составляющих механизм саморегулирования в не подверженных полной рационализации социальных системах, в т.ч. в системе государственного регулирования и управления. Классический институционализм зародился в начале ХХ века в США. Основоположник - Т. Веблен. Предметом исследований в этой области служит организация правительственных служб, центральные органы государственного управления и периферийные службы, координация на министерском уровне, техника принятия решений, подготовка нормативных актов, хранение документов, административная иерархия, структура органов государственного управления, а также отношения между государственной администрацией и политикой, государственной администрацией и окружающей средой, государственной администрацией и общественным мнением. Сегодня при рассмотрении систем управления структурно-институциональное направление в основном затрагивает три большие темы: координацию, децентрализацию; участие.
Социологическое и социально-психологическое направление - речь в рамках этого направления идет об изучении некоторого набора моделей коллективного и индивидуального поведения управленческого персонала. Основоположник социально-психологического подхода - Герберт Саймон. В своей основной работе "Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях" (1950) Г.Саймон критикует так называемые принципы искусства управления, которые, по его мнению, весьма противоречивы и не могут служить серьезными критериями для практической деятельности. Он стремится представить в качестве фундамента научного управления достижения современной социальной психологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. К основным вопросам социально - психологического направления можно отнести изучение взаимоотношений между администрацией и группами давления. Здесь обычно исследуется, как протекает процесс принятия управленческих решений относительно интересов, представляемых группами давления, либо об их воздействии на администрацию в целом.
Организационно-кибернетическое направление - научная школа, приравнивающая управление государственным аппаратом к управлению крупным предприятием, для которой соображения эффективности и рентабельности довлеют над всем.
Любая организация подчиняется определенным общим принципам, которые раскрываются в работах представителей этого научного направления. В то же время государственная организация и управление ею имеют специфические отличия, пренебрежение которыми может при вести к отрицательным результатам.
Основная работа - книга Х.Л. Баратена и М.Дж. Гесдона "Организация и методы государственного управления" (1971), а также Мела "Кибернетика и управление", публиковавшиеся в период 1957-1961г.г.
Бихевиоризм - исследовательский подход и практика управления, делающие акцент на поведенческих аспектах организации и управления. Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений. Бихевиоризм стремится оказать помощь госслужащим в осознании своих собственных возможностей в госструктурах на основе применения концепций поведенческих наук. В целом, основная цель этой школы - повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.
Ситуационный подход - с точки зрения ситуационной концепции государственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно варьироваться. Следовательно, в рамках ситуационного анализа руководство административно-государственных организаций перманентно должно определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, поскольку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность организации
Новый государственный менеджмент (менеджеризм) - направление политико-административной идеологии и государственной практики, возникшее на рубеже 80-х годов ХХ в., обоснование реформ в ряде государств, ставящее в качестве принципов демонополизацию госсектора, дерегулирование, маркетизацию, дебюрократизацию, экономическое стимулирование госсектора, корпоратизацию и введение конкурентных начал.
Можно выделить несколько главных принципов, лежащих в ее основе: повышение производительности (обеспечение удовлетворения растущего спроса на услуги государства без изменения уровня налоговой нагрузки), ориентация на потребителя (формирование и реализация программ общественных расходов исходя из потребностей граждан, повышение качества услуг, оказываемых населению), децентрализация (перераспределение функций между различными уровнями государственного управления), ориентация на результат (переход на управление по результатам (performance-based management))
Смысл реформ -- в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества.
Попыткой синтеза существующих на протяжении ХХ века подходов к реализации государственных функций стала концепция "активизирующего государства", которая по-новому определяет отношения между государством и гражданами:
Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках.
Школа "общественного выбора" (Public Choice) долгое время лидировала в изучении государственного управления в англоязычном мире. Авторы (Г. Таллок, Э. Даунс, В. Нискейнен и др.) создавали свои концепции под сильным влиянием экономических, прежде всего микроэкономических подходов. Само понятие "общественного выбора" - политическая аналогия выбору покупателя на рынке: каждый индивид стремится с минимальными расходами приобрести максимально качественный товар. Та политика, программа, партия, которую выбирает большинство независимых друг от друга индивидов и является результатом "общественного выбора". Однако наибольшее влияние школы связано не с приложением к государственно-управленческой деятельности и к политике экономических категорий (этим занимались и другие многочисленные авторы, ориентированные на рыночную идеологию).
Главное значение работ представителей подхода Public Choice связано с критикой бюрократии и с разработкой альтернатив бюрократическому управлению: по их мнению, государственные служащие столь же индивидуалистичны, что и другие люди, и используют свои возможности для достижения собственных целей.
Французская школа "социологии организаций" (sociologie des organisations) представлена такими авторами как М. Крозье, Ж.-К. Тениг,
Э. Фридберг и др. В основе подхода "социологов организаций" лежит представление о государственном управлении как о взаимодействии конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить дополнительные ресурсы, часто за счет других: этими ресурсами могут быть власть, бюджетные средства, независимость от вышестоящих органов и т.д. Для достижения этих целей каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, служащие низовых звеньев, работники отраслевых министерств и т.д.) реализует определенные стратегии. Стратегии могут повторяться, взаимодействовать, и, таким образом, формируют особые "системы действия" - суть государственного управления. Анализ этих систем позволяет не только понять, как реально функционирует государственное управление, но и модернизировать его с учетом коллективных мотиваций и структурных характеристик определенных групп и организаций.
"Когнитивный подход" к государственному управлению представлен такими исследователями, как Б. Жобер, П. Мюллер (Франция), П. Холл, П. Сабатье (США) и др. С точки зрения этих авторов, основное содержание государственного управления определяется системами представлений различных участников процесса.
Какая политика будет проводиться государством, как она будет осуществляться, - все это зависит от того, как инициаторы и исполнители представляют себе связанные с ней проблемы. Следовательно, главной задачей является изучение структуры представлений, их формирование и изменение. Представители этого направления вводят такие понятия как "управленческие парадигмы", "системы убеждений", "референциалы", призванные структурировать изучение представлений, способствовать составлению "ментальных карт" государственного управления.
Исследование "сетевых структур" (networks), "специализированных сообществ" (policy community) и смежных явлений широко представлено в современной западной литературе. Одно время (в конце 1980-х - начале 1990-х) речь даже шла о том, что этот подход может интегрировать все более традиционные школы. Сегодня изучение "сообществ" - скорее одна из возможных сторон анализа.
"Неоинституционализм" в изучении публичного управления - общие наименования для глобальных подходов, присутствующих в исследовательских традициях разных стран. Объединяет неоинституционалистов внимание к институтам и их роли в государственном управлении. Однако сами институты могут пониматься по-разному. Независимо от того, интерпретируются ли институты в юридическом смысле (правовые институты), в организационном (органы управления с их полномочиями), или в социологическом (социальные институты), сторонники этих подходов прежде всего уделяют внимание безличным, структурным элементам взаимодействия, устоявшимся схемам, "правилам игры" и т.д. теория правительственный менеджмент неоинституционализм
27. Статус судей в РФ 56
Государство-
Государство выполняет внутренние функции , внешние функции ,
Поформе правления
Государство
Государственное управление
Государственное управление
1) социально-экономические
2) политические
3) обеспечительные
4) организационно-правовые
Организационные принципы:
Государство
Государство цель – выражение единой воли.
Государственное управление
Государственное управление – это особый вид политической деятельность, основанный на полномочия, целях организации и удовлетворения цели развития общества.
Принципы государственного управления: системность; целевая направленность; социальная справедливость; экономическая эффективность; экологическая безопасность; приоритетность
Методы гос. управления: прямые и косвенные; правовые, административные и экономические.
Принцип разделения властей
Государственная власть в правовом государстве не является абсолютной. Это обусловлено не только господством права, связанностью государственной власти правом, но и тем, как организована государственная власть, в каких формах и какими органами она осуществляется. Здесь необходимо обратиться к теории разделения властей. Согласно этой теории смешение, соединение властей (законодательной, исполнительной, судебной) в одном органе, в руках одного лица чревато опасностью установления деспотического режима, где невозможна свобода личности. Поэтому для того, чтобы предотвратить возникновение авторитарной абсолютной власти, не связанной правом эти ветви власти должны быть разграничены, разделены, обособлены.
С помощью разделения властей правовое государство организуется и функционирует правовым способом: государственные органы действуют в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга; устанавливается взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть .
Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что каждая из властей действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой. При его последовательном проведении в жизнь исключается всякая возможность присвоения той или иной властью полномочий другой. Принцип разделения властей становится жизнеспособным, если он еще и обставляется системой "сдержек и противовесов" властей. Подобная система "сдержек и противовесов" устраняет всякую почву для узурпации полномочий одной власти другой и обеспечивает нормальное функционирование органов государства.
В современных демократических государствах наряду с классическим делением государственной власти на "три власти" федеративное устройство является также способом децентрализации и "разделения" власти, предупреждающим ее концентрацию.
В Конституции РФ предусмотрен принцип разделения властей в России . Так, в ст. 10 Конституции РФ: "Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Также в ст. 11 сказано о Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Стоит отметить что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Но органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
К органам законодательной власти в РФ относятся:
Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума - две палаты Собрания), Законодательные Собрания республик, входящих в состав РФ;
Органы власти других субъектов РФ; местные органы государственной власти.
К органам исполнительной власти в РФ относятся:
Президент РФ; Совет Министров РФ;
Высшие должностные лица республик, избираемые гражданами или Законодательными Собраниями;
Правительство республик; органы администрации других субъектов РФ.
К органам судебной власти в РФ относятся:
Конституционный Суд РФ;
Верховный Суд РФ;
Суды республик и других субъектов РФ;
Районные народные суды; суды специальной юрисдикции (например, суд по интеллектуальным правам).
Для демократического общества принцип разделения властей особо важен и значим. Он выражает не только разделение труда между государственными органами, но и умеренность, "рассредоточенность" государственной власти, предупреждающую ее концентрацию, превращение ее в авторитарную и тоталитарную власть. Этот принцип в демократическом обществе предполагает, что все три власти одинаковы, равновелики по силе, служат противовесами по отношению друг к другу и могут "сдерживать" одна другую, не допускать доминирования одной из них. Например, превращения управленческой власти в авторитарную, а законодательной - во "всевластие", в тоталитарную власть, подчиняющую себе и управление, и правосудие.
Суды общей юрисдикции в РФ
Суд общей юрисдикции - государственный орган отнесенный к судебной ветви власти, осуществляющий правосудие по гражданским, уголовным делам и делам возникающих из административных правонарушений, а также иным делам подсудным судам общей юрисдикции.
Ст. 118 Конституции РФ
· Правосудие в РФ осуществляется только судом.
· Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
· Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается
Система судов общей юрисдикции:
1) Верховный суд РФ
2) Военная коллегия Верховного суда РФ.
3) Суды субъектов РФ (верховные суды республик, краевые, областные суды, суды автономных округов, автономной области, городские суды городов федерального подчинения)
4) Военные (флотские) окружные суды.
5) Городские и районные суды.
6) Гарнизонные военные суды.
Мировые судьи.
К федеральным судам в судах общей юрисдикции относятся также специализированные суды (Специализированный суд по интеллектуальным правам)
Система законодательства о судах общей юрисдикции:
1) Глава 7 Конституции РФ.
2) Гражданский процессуальный кодекс РФ.
4) Уголовно-процессуальный кодекс РФ.
5) ФКЗ «О судебной системе РФ»
6) Закон РФ «О статусе судей в РФ»
7) ФКЗ «О военных судах РФ»
8) ФЗ «О мировых судьях в РФ»
Судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону.
Судебная власть в РФ:
· осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия;
· самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей;
· осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Задачи функции судов общей юрисдикции:
Защита нарушенных или оспариваемых прав.
Защита и охрана прав и свобод человека и гражданина.
Деятельность по укреплению законности и правопорядка в обществе.
Деятельность по предупреждению предупреждений преступлений и административных правонарушений.
Деятельность по защите основ конституционного строя РФ.
Деятельность по защите целостности и безопасности РФ.
Деятельность по осуществлению правосудия.
Деятельность по контролю за законностью и обоснованностью действий и решений государственных органов и должностных лиц.
Деятельность по изучению и обобщению судебной практики.
Деятельность по разъяснению законодательства.
Деятельность по разработке предложений по совершенствованию законодательства РФ.
Статус судей в РФ
Правовой статус судей - это правовое положение судьи как государственного деятеля, закрепленное в законодательстве: конституция РФ, Закон «О статусе судей» ФКЗ «О судебной системе РФ» ФКЗ «О конституционном суде РФ» ФКЗ «о Военных судах РФ»
Развитие конкуренции
· формирования равных "правил игры" для бизнеса станет минимизация участия государства в деятельности коммерческих компаний на конкурентных рынках. Продолжатся приватизация компаний
Развитие рынка труда
Вопросы к экзамену по Основам ГиМУ (примерный общий перечень основных вопросов)
1. Государство и государственное управление: понятия, содержание, цель и задачи 4
2. Российские научные школы (теории) государственного управления 8
3. Принцип разделения властей 11
4. Общая характеристика системы государственного управления в РФ 13
5. Государственно-территориальное устройство РФ. Территория как объект управления 14
6. Президент РФ: конституционно-правовой статус, полномочия и роль в системе государственного управления 16
7. Требования к кандидату на замещение должности Президент РФ и порядок его избрания 18
8. Администрация Президента РФ – правой статус, функции, структура и роль в государственном управлении 20
9. Институт полномочных представителей Президента РФ 22
10. Уполномоченный по правам человека РФ - конституционно-правовой статус, порядок замещения должности и полномочия 24
11. Совет Федерации Федерального Собрания РФ – порядок формирования, правой статус, функции, структура и роль в государственном управлении 26
12. Государственная Дума Федерального Собрания РФ – порядок формирования, правой статус, функции, структура и роль в государственном управлении 28
13. Правовой статус члена Совет Федерации ФС РФ. Депутатский запрос 30
14. Правовой статус депутата Государственной Думы ФС РФ. Депутатский запрос 32
15. Правительство РФ - полномочия и роль в государственном управлении 34
16. Федеральные органы исполнительной власти, их полномочия и роль в государственном управлении 36
17. Федеральное министерство: статус, функции, структура 38
18. Федеральные агентства: статус, функции, структура, отличительные признаки 40
19. Федеральные службы: статус, функции, структура, отличительные признаки 41
20. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти: статус, функции, структура 42
21. Конституционный Суд РФ - порядок формирования, конституционно-правовой статус, структура, функции 44
22. Суды общей юрисдикции в РФ 46
23. Верховный Суд РФ- порядок формирования, конституционно-правовой статус, структура, функции 48
24. Система арбитражных судов в РФ 50
25. Конституционные и уставные суды субъектов РФ - порядок формирования, правовой статус, функции 52
26. Институт мировых судей в России 54
27. Статус судей в РФ 56
28. Глава субъекта федерации – требования к кандидату, порядок замещения должности, правовой статус, полномочия 58
29. Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ 61
30. Статус депутата органа законодательной власти субъекта РФ 63
31. Органы исполнительной власти субъектов РФ 65
32. Основные направления государственной социально-экономической политики РФ 67
33. Федеральная, региональная и муниципальная бюджетные системы в РФ 70
34. Понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление» 72
35. Теории местного самоуправления 74
36. Российский опыт становления местного самоуправления 76
37. Общая характеристика системы муниципального управления в РФ 78
38. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения 81
39. Особенности системы управления Санкт-Петербургом и Москвой 83
40. Административные районы Санкт-Петербурга – статус, функции, полномочия 85
41. Заграничные представительства РФ (дипломатические, торговые, культурные и т.д.) 88
42. Прокуратура РФ: правовой основы деятельности, структура, полномочия 90
43. Следственный комитет РФ: правовые основы деятельности, структура, полномочия 92
44. МВД РФ: правовые основы, структура, полномочия 94
45. ФСБ России: правовые основы, структура, полномочия 96
46. ФСКН России: правовые основы, структура, полномочия 98
47. Проблемы государственного, регионального и муниципального управления в РФ 100
48. Государственное управление в сфере охраны и защиты безопасности личности, общества и государства 103
49. Прокуратура, правоохранительные органы, органы безопасности и судебная система РФ 106
1. Государство и государственное управление: понятия, содержание, цель и задачи
Государство- организация политической власти, осуществляющая управление обществом и обеспечивающая в нем порядок и стабильность.
Основными признаками государства являются: наличие определенной территории, суверенитет, широкая социальная база, монополия на легитимное насилие, право сбора налогов, публичный характер власти, наличие государственной символики.
Государство выполняет внутренние функции , среди которых - хозяйственная, стабилизационная, координационная, социальная и др. Существуют и внешние функции , важнейшими из которых являются обеспечение обороны и налаживание международного сотрудничества.
Поформе правления государства делятся на монархии (конституционные и абсолютные) и республики (парламентские, президентские и смешанные). В зависимости отформы государственного устройства выделяют унитарные государства, федерации и конфедерации.
Государство - это особая организация политической власти, которая располагает специальным аппаратом (механизмом) управления обществом для обеспечения его нормальной деятельности.
Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу
Государственное управление – в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.
Признаки государственного управления:
Это вид государственной управленческой деятельности;
Деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;
Деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;
Деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);
Характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;
Осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);
Нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).
Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:
1) социально-экономические – упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;
4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
Цели государственного управления возникают на основе целей, лежащих в основе жизнедеятельности данного общества.
Общий обзор целей государственного управления в современной России:
1)обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.
2)развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.
3)Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.
4)формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.
5)поддержание благоприятной экологической обстановки.
6)регулирование рыночных механизмов.
7)грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.
Существуют оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели, которые должны соединяться между собой, образуя единую целостность.
С учетом намеченных целей определяются основные задачи государственного управления:
1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов (например, управление в сфере оказания социальной помощи, управление в сфере здравоохранения и образования).
2. Обеспечение общественного порядка и безопасности (например, борьба с эпидемиями, наводнениями, беспорядками, нарушением правил дорожного движения, правил противопожарной безопасности и так далее). Для решения этой задачи создаются специальные органы государственного управления, которые наделяются специальными полномочиями. Эта задача решается посредством применения мер административного принуждения, т. е. здесь имеет место "принуждающее" ("правоохранительное") государственное управление.
3. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций. В данном случае речь идет об особой государственной поддержке некоторых отраслей экономики, отдельных производств, развития предпринимательства, народных промыслов.
Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность. Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.
Общие (социально-правовые) принципы:
Демократизм – народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти;
Законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов;
Объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;
Научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;
Разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;
Федерализм – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;
Эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.
Организационные принципы:
Отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);
Территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);
Линейный – тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;
Функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);
Двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;
Сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.
(Чисто из лекций-презентаций Теребнева):
Государство – это политико-правовой институт, система особого типа социальных институтов, образующая организацию политической власти.
Государство – высшая форма организации человеческих сообществ; политический союз людей, подчиненных единой верховной власти, форма организации имеющая главную цель – выражение единой воли.
Государство в контексте управления выступает и как субъект, икак объект управления, поскольку именно в процессегосударственного управления происходит государственноестроительство.
Государственное управление – это целенаправленное организующее и регулирующее воздействие государства (через систему гос. органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.
Основные научные школы, изучающие государственное управление
Научная школа управления представлена Ф.У. Тейлором (1856-1915 гг). В 1903 г. он издал книгу «Цеховой менеджмент». В 1911 книга «Принципы и методы научного менеджмента». Основными положениями теории яв-ся: - создание научного фундамента в науки упр-ие; подбор рабочих на основе научных критериев, их тренировка и обучение; сотрудничество между администрацией и рабочими в деле практического внедрения научно-разработанной организации труда; равномерное распределение труда и ответственности между администрацией и работниками.
Классическая школа управления представлена, Анри Файоль (1841-1925), в основе этого научного направления осуществлялось научная разработка принципов организации адм деят-ти. Он рассматривал упр-ие как универсальный процесс состоящий из нескольких взаимосвязанных функций. Генри Форд, Вебер.
Школа человеческих отношений Мери Паркет Фоллет (1868-1933) и Элтон Мэйо.. Отличительной особенностью школы яв-ся перенос центра внимания в упр-е с выполнения задач на отношения между людьми.
Школа поведенческих наук Ремис Лайкерт. Герцберг, МакГрегор. Объектами этих исследований были социальное взаимодействие, мотивация к труду, характер власти и авторитет, организационная структура, лидерство. Главный критерий повышение эффективности деят-ти организации за счет увелечения эффективности человеческих ресурсов.
Школа количественного подхода к управлению Рассел Акафф. Основным направлением этой школы яв-ся стремление внедрения в науку упр-ия методы и аппарат точных наук. Она возникла с возникновением кибернетики.
В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений.
Яркими представителями “классиков” являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.
Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все “классики” исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы “классиками” при изучении государственного администрирования.
Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге “Общее и промышленное управление”, опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки:
1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);
2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток);
3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);
4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);
5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);
6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);
7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);
8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия);
9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей);
10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте);
11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);
12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);
13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов);
14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).
В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
Школа человеческих отношений появилась на рубеже 20-30-х гг. В ее основу были положены достижения психологии и социологии, именно поэтому проблема повышения производительности труда решалась посредством изучения поведения человека в трудовом процессе. Ученые понимали, что, сосредоточив свое внимание на человеке, они смогут предложить методы эффективного стимулирования труда.
Первым внимание на людей обратил Р. Оуэн. Он утверждал, что предприятие много времени тратит на обслуживание оборудования (смазка, ремонт и т. п.) и мало заботится о людях. Поэтому вполне разумно тратить такое же время и на "уход" за людьми ("живой машиной"), тогда, скорее всего, не понадобится "ремонтировать" людей.
Основоположником школы человеческих отношений принято считать Э. Мэйо. Он полагал, что прежние управленческие методы всецело направлены на достижение материальной эффективности, а не на установление сотрудничества, в то время как простое проявление внимания к людям оказывает очень большое влияние на производительность труда.
Из других ученых этого направления можно выделить М. П. Фолетт, которая внесла огромный вклад в теорию лидерства.
Представители школы человеческих отношений стремились рассматривать каждую организацию как определенную "социальную систему", что явилось новым шагом в развитии теории управления.
Задача менеджмента на этом этапе состояла в том, чтобы в дополнение к формальным отношениям (приказ-подчинение) между членами групп (коллектива) развивались плодотворные неформальные контакты. Неформальные отношения в процессе совместного труда были признаны весомой организационной силой, способствующей/препятствующей реализации корпоративных целей. Поэтому
неформальными отношениями следует управлять. Если руководство проявляет заботу о своих работниках, то уровень удовлетворенности должен возрастать, что ведет к росту производительности труда.
В дальнейшем (40-60-е гг. XX вв.) идеи школы человеческих отношений легли в основу школы поведенческих наук , представителями которой стали А. Маслоу, МакГрегор, Герцберг и др. Совершенствование методов исследований в области социологии и психологии позволило изучение поведения человека в процессе труда поставить на научную основу. Основой поведенческого (бихевиористского) подхода к zуправлению являются различные аспекты социального взаимодействия, что привело к развитию теории и методов формирования коллектива как особой социальной общности и межличностных отношений внутри организации. Особое значение придается стилю управления и его влиянию на производительность и удовлетворенность работников своим трудом.
Главные задачи менеджмента основоположники этой школы видят в организации управления персоналом, используя факторы коммуникации, мотивации, лидерства, а также поддержания отношения к персоналу как к активным человеческим ресурсам. То есть они стремятся к повышению эффективности деятельности предприятия за счет повышения эффективности человеческого ресурса.
Школа количественного подхода (науки управления) – это применение методов научного исследования к проблемам организации. Среди представителей этой школы можно выделить таких ученых, как У. Черчмен, Р. Акаф, Л. Арноор – исследование операций; Р. Дисинсон, Ф. Каст, Д. Розенцвейг, С. Оптнер – исследование систем; Ч. Бернард, И. Марч – исследование социальных систем. Эта школа основывается на методологии кибернетики (Н. Винер), системного анализа, общей теории систем (Л. Берталанфи, С. Янг), моделировании и математических методах. Суть ее заключается в следующем. После постановки проблемы группа специалистов разрабатывает модель ситуации – форму представления реальности. Модель упрощает реальность или представляет ее абстрактно, облегчает понимание сложностей реальности.
Создав модели, переменным задаются количественные значения, что позволяет объективно сравнивать каждую переменную и отношения между ними.
Ключевой характеристикой науки управления является замена словесных рассуждений и описательного анализа моделями, символами и количественными значениями. Самый крупный толчок к применению количественных методов в управлении связан с применением компьютеров. Влияние науки управления или количественного подхода в настоящее время все возрастает.
